Когда клиент оспаривает санкции в американском суде, основным инструментом обычно служит Закон об административной процедуре (APA): суд проверяет, было ли решение Управления по контролю за иностранными активами Министерства финансов США (OFAC) произвольным, немотивированным или принятым с нарушением процедуры. Но у этого инструмента есть предел. В вопросах национальной безопасности и внешней политики суды проявляют к OFAC высокую степень уважения, и одного довода о «произвольности» нередко мало.

Поэтому опытные адвокаты истца редко ограничиваются ссылкой на APA. Как правило, к административным доводам они добавляют конституционные основания иска. Чаще всего это требования по Пятой поправке (нарушение надлежащей правовой процедуры — due process), а в отдельных категориях дел по Первой поправке. Наряду с ними истцы иногда заявляют требование ultra vires, утверждая, что OFAC вышло за пределы полномочий, предоставленных ему законом или исполнительным указом. Формально ultra vires не относится к конституционным теориям ответственности, однако этот довод обычно рассматривается в одном ряду с конституционными и административными основаниями. Ниже мы разбираем каждое из них и поясняем, когда оно действительно работает.

Почему одного APA часто недостаточно

Судебная проверка по APA сосредоточена на административном протоколе: суд не подменяет OFAC и не рассматривает дело заново, а лишь смотрит, опиралось ли Управление на соответствующие факты и объяснило ли свою логику. В санкционных делах к этому добавляется доктрина уважения к исполнительной власти во внешнеполитических вопросах. На практике это означает, что выиграть исключительно на «произвольности и капризности» трудно: OFAC достаточно показать минимально разумную связь между фактами и решением.

Конституционные основания иска меняют эту картину. Конституционный вопрос — это вопрос права, который суд решает с меньшей степенью уважения к ведомству, а иногда и заново. Кроме того, такие требования открывают доступ к доводам, которые APA сам по себе не охватывает: о засекреченных доказательствах, о подавлении защищённой речи, о выходе за рамки закона. Именно поэтому грамотно составленный иск против OFAC почти всегда сочетает административные и конституционные доводы. О том, как устроено само оспаривание отказа по APA и на что смотрит суд, мы писали отдельно.

Есть ли у истца конституционные права

Прежде чем заявлять конституционные основания иска, нужно ответить на предварительный вопрос: распространяется ли на заявителя защита Конституции США в принципе. Это не формальность, а развилка, от которой зависит вся стратегия.

Граждане США и лица, постоянно проживающие в стране, безусловно пользуются защитой Конституции США. Иностранные физические и юридические лица могут ссылаться на отдельные конституционные гарантии лишь при наличии достаточной связи с Соединенными Штатами (sufficient or substantial connections). Верховный суд сформулировал этот подход в деле United States v. Verdugo-Urquidez (1990), указав, что иностранец, не имеющий значимого присутствия в США или иных существенных связей с Соединенными Штатами, как правило, не может претендовать на защиту тех конституционных положений, действие которых предполагает наличие такой связи.

Аналогичный подход получил развитие и в практике нижестоящих судов. Так, в деле 32 County Sovereignty Committee v. Department of State (D.C. Cir. 2002) иностранной организации, не имевшей существенных связей с Соединенными Штатами, было отказано в возможности ссылаться на гарантии Первой и Пятой поправок. Для клиентов фирмы практический вывод таков: иностранный заявитель, у которого есть заблокированные активы в американских банках, офис, дочерняя структура или иная устойчивая связь с США, обычно имеет основания ссылаться на Конституцию. Тот, у кого такой связи нет, чаще всего вынужден опираться на ultra vires и APA.

Надлежащая правовая процедура (Пятая поправка)

Пятая поправка запрещает в том числе лишать человека имущества без надлежащей правовой процедуры. Блокировка активов — это лишение контроля над имуществом, поэтому требование due process применимо к санкционным делам напрямую. Спор обычно идёт не о том, нужна ли процедура, а о том, была ли она достаточной.

Суды признают, что в условиях угрозы национальной безопасности OFAC может заблокировать активы быстро и без предварительного уведомления, а необходимую процедуру предоставить уже после. Но эта процедура должна быть содержательной. Из практики складываются несколько требований: заявителю нужно сообщить причины обозначения в объёме, достаточном для ответа; предоставить доступ к незасекреченной части доказательств; и дать реальную возможность возразить.

В деле National Council of Resistance of Iran v. Department of State (Апелляционный суд округа Колумбия, 2001) суд признал, что надлежащая правовая процедура предполагает уведомление и разумную возможность ответить на выдвигаемые обвинения. В деле Al Haramain Islamic Foundation v. Treasury Девятый апелляционный суд признал нарушение требований due process, поскольку OFAC опиралось на засекреченные материалы, не предоставив организации достаточного несекретного изложения оснований designation, позволяющего эффективно оспорить предъявленные обвинения.

В данном контексте камень преткновения — это засекреченные доказательства. С одной стороны, OFAC вправе представлять их суду конфиденциально. С другой, это вступает в противоречие с правом заявителя на ознакомление и опровержение. Здесь конституционные основания иска особенно сильны: можно требовать раскрытия несекретного изложения, оспаривать достаточность уведомления и доказывать, что лишённый доступа к доказательствам заявитель не имел реальной возможности защититься. Еще один сильный довод — о неопределённости критериев обозначения (void for vagueness), когда формулировки указа настолько расплывчаты, что не позволяют понять, за что именно последовали санкции.

Первая поправка: свобода слова и объединений

Первая поправка защищает свободу слова и объединений, и санкции могут затрагивать и то, и другое. Если включение в список OFAC опирается на высказывания, публикации, членство или связи заявителя, возникает почва для требования по Первой поправке. Сюда же относятся ограничения, мешающие заблокированному лицу нанять адвоката, публиковать материалы или поддерживать защищённую законом коммуникацию.

Этот путь сложнее остальных. В деле Holder v. Humanitarian Law Project (2010) Верховный суд оставил в силе запрет на «материальную поддержку» организаций, признанных иностранными террористическими организациями (FTOs) даже в форме согласованной консультативной помощи, признав за государством широкие полномочия в сфере безопасности. Но тот же суд подтвердил, что независимая, не скоординированная с обозначенным лицом речь остаётся под защитой.

Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях (IEEPA) с учётом поправки Бермана, исключает из санкционного регулирования информационные материалы и их распространение, что отражает конституционные ограничения, связанные со свободой слова. На этом строятся реальные доводы: санкции не могут запрещать защищённую речь и не должны распространяться на то, что закон прямо вывел из сферы регулирования.

Превышение полномочий (ultra vires) и пределы IEEPA

Строго говоря, ultra vires – это не конституционное, а статутное основание: оно утверждает, что OFAC вышло за пределы полномочий, предоставленных IEEPA и соответствующим указом президента. Но процессуально этот довод заявляется наряду с конституционными и усиливает их, поэтому его удобно рассматривать в той же связке.

Полномочия OFAC не безграничны. IEEPA даёт исполнительной власти широкие, но очерченные права: блокировать имущество в связи с объявленной чрезвычайной ситуацией, но не регулировать то, что закон прямо исключил. Ultra vires-довод утверждает, что конкретное обозначение или толкование не укладывается в эти рамки: лицо не подпадает под критерии указа либо OFAC распространило санкции на сферу, которую IEEPA не покрывает.

Верховный суд исторически толковал полномочия по IEEPA широко. В этом контексте показательно дело Dames & Moore v. Regan (1981). Поэтому ultra vires редко выигрывает «в лоб». Скорее этот довод ценен как точечный инструмент: когда обозначение явно не соответствует тексту указа или когда OFAC претендует на регулирование за установленными законом пределами, суд вправе вмешаться даже при общем уважении к исполнительной власти.

Как соединить эти основания с иском по APA

На практике эти доводы не конкурируют, а дополняют друг друга в одном исковом заявлении. APA задаёт базовую рамку проверки административного решения; due process атакует недостатки процедуры и работу с засекреченными доказательствами; Первая поправка защищает речь и объединения; ultra vires очерчивает внешние границы полномочий OFAC. Вместе они дают суду несколько независимых путей к одному результату — отмене или пересмотру обозначения.

Здесь важны два практических момента. Первый – это форум: иски против OFAC по этим основаниям подаются, как правило, в Окружной суд США по округу Колумбия, и о том, почему именно туда, мы рассказывали отдельно. Второй – это последовательность: конституционные основания иска почти всегда сильнее, когда им предшествует исчерпанное административное ходатайство о делистинге. Отказ Управления или его молчание формируют тот административный протокол, на котором затем строится судебная проверка.

Итог

Конституционные основания иска — это не запасной, а усиливающий слой стратегии против OFAC. Они переводят часть спора из плоскости «разумно ли решение ведомства» в плоскость «соблюдены ли права заявителя и не вышло ли Управление за пределы закона», где суд менее склонен к автоматическому уважению исполнительной власти. Решающими становятся предварительный вопрос о наличии конституционных прав и качество административного аспекта дела, сформированного на досудебной стадии.

Грамотная стратегия не выбирает между APA и Конституцией, а соединяет их. Адвокаты Fesenko, P.C. Law Offices оценивают, какие из оснований применимы к конкретному заявителю, и выстраивают иск так, чтобы административные и конституционные доводы работали в связке.